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人人娱乐平台_曾辉:完善地方政府债券的思考

2020-01-09 14:54:43

人人娱乐平台_曾辉:完善地方政府债券的思考

人人娱乐平台,作者|曾辉‘中国人民银行’

文章|《中国金融》2018年第12期

近年来,我国地方政府债券扩张较快。2017年末,地方政府债务16.47万亿元,其中地方政府债券余额达到14.74万亿元,已经超过国债的13.34万亿元,成为我国债券市场第一大品种。但是,地方政府债券仍然存在发行市场化程度不高、二级市场流动性不足、持有主体多样性不够等问题,同时也未有效解决地方政府性债务问题。完善地方政府债券应该放在地方政府性债务管理体制的大背景下,关注我国地方政府性债务近年来增长较快问题。从历史角度看,管理体制滞后于实践是地方政府性债务成因之一,特别是近年来行政约束和市场约束机制建立健全未能跟上形势发展变化,既不能堵住后门也没有开好正门。地方政府债券是开好正门的重要制度安排,因此可以从行政约束机制和市场约束机制两方面改进。

我国财政政策和地方政府性债务

虽然我国法律政策长期要求财政收支平衡,但实践中政府赤字和债务时有发生。财政收支平衡政策在新中国成立之初确立,但首个财政年度1950年就出现了财政赤字。改革开放前,财政平衡政策集中体现为20世纪50年代的“收支平衡,略有结余”方针,政策上不允许出现财政赤字。但是实践中“假结余、真赤字”的预算结余、决算赤字屡屡发生,大跃进时期“工业报喜,商业报忧,财政虚收”就是典型;1950~1978年有12年为决算赤字,整体呈现净赤字99.18亿元。20世纪70年代改革开放后,财政方针改变为“收支基本平衡”,政策上允许出现财政赤字和政府债务;1994年《预算法》正式允许中央财政举债筹措部分建设资金;实践中开始预算主动安排赤字,1979~2017年仅有1981年、1985年和2007年有决算盈余,其余36年均为决算赤字。

地方财政情形类似,特别是20世纪80年代我国财政从完全集权型向分权型转变后,“划分收支、分级包干”下地方政府性债务日益普遍。我国《预算法》长期禁止地方财政赤字,但实践中地方政府赤字和债务不断以非规范形式出现。20世纪80年代最典型的是“打白条”,各地多有农副产品收购打白条而不支付货币,白条就是地方政府债务的非规范形式。90年代最典型的是县乡财政困难,1994年分税制改革后县乡财政收入下降,部分县乡甚至无法按时足额发放行政机关事业单位人员工资,欠款同样是地方政府债务的非规范形式。90年代地方政府开始主导当地经济发展,扩大投资动机持续增强,地方政府融资较多出现并不断多样化。特别地,近年来我国地方政府债务总量较大,增长较快,已经构成潜在风险隐患。根据审计署两次专项审计数据,2010年末全国地方政府债务为10.71万亿元,2013年6月末为17.89万亿元。

地方政府性债务根源于财政收支缺口,而各级地方财政收支缺口既有客观和必然成分,也有因不正确政绩观、预算软约束等产生的不合理成分,这导致地方政府性债务管理往往陷入两难境地:“一刀切式”严管会妨碍政府各项目标实现,而灵活授权又会带来各地过度变通和道德风险。上述体制性两难在不同时期体现出不同特点,而行政约束体制“一管就死,一放就乱”的刚性特征始终存在。

地方政府融资的法律及政策

我国法律为地方政府融资所留空间较小。法律一般禁止地方政府举债,1994年《预算法》第28条规定,地方政府应当收支平衡,不列赤字、不得举债;《贷款通则》第17条规定,地方政府不得作为贷款行为中的借款人;《担保法》第8条禁止国家机关作为保证人。

地方政府融资的法律政策空间主要有两点,地方政府或作为国际金融组织贷款和外国政府贷款转贷的借款人或担保人,或发行地方政府债券。其具体形式包括以下几种。一是地方政府作为国际金融组织贷款和外国政府贷款转贷的借款人或担保人。我国从1979年开始使用外国政府贷款,从1981年开始使用国际金融组织贷款,部分贷款由地方政府统借统还或提供担保。二是财政部国债转贷。1998年为应对东南亚金融危机冲击,国务院决定由财政部增发国债,部分资金转贷给地方政府使用,并由地方政府负责偿还,为此财政部发布《国债转贷地方政府管理办法》进行规范。三是地方政府债券代发代还。2009年国务院同意财政部代发地方政府债券,地方政府不能偿债时由财政部代为偿还。2009~2014年财政部代发地方政府债券各2000亿元、2000亿元、2000亿元、2500亿元、3500亿元和4000亿元。四是地方政府债券自发代还。2011年国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省市试点在国务院批准额度内自行发行债券,但仍由财政部代办还本付息。2013年试点新增江苏省和山东省。五是地方政府债券自发自还。2014年国务院批准上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十个省市试点地方政府债券自发自还,试点地方政府不仅自行发行债券,还直接向投资人支付本金和利息。

2015年新《预算法》将地方政府债券自发自还推广至所有省、自治区、直辖市;《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》允许各地区发行地方政府债券置换经甄别纳入预算管理的地方政府存量债务,财政部2015年3月启动债券置换,截至2017年末累计置换存量政府债务10.9万亿元。至此地方政府限额内债务基本得到控制,但各种违法违规和变相举债仍然较为普遍,显示以行政约束为主的原有管理体制存在明显不足:刚性的行政约束体制无法动态契合地方政府需要和市场发展变化,同时又排除了其他融资方式的规范化可能,从而造成“一管就死”和“一放就乱”的两难困境。

地方政府融资的变通方式

在正门之外,地方政府普遍采取变通方式融资,形成偏门越来越大局面。从举债主体来看,有地方政府融资平台、事业单位、国有企业、地方政府部门和机构等不同主体。从债务举借渠道来看,有银行贷款、债券、资管、名股实债等多种渠道。从责任类型来看,有地方政府负有偿还责任、负有担保责任和可能承担一定救助责任等。此外,部分地方政府利用改革变相举债,例如在政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金操作中承诺保底收益、固定回报或回购等。从形式要件认定地方政府性债务比较复杂、相对困难,更可行的是穿透分析融资的最终决策主体、资金最终用途、资金是否具有债权债务性质。

出现较早、使用较广、比较典型的是融资平台贷款。最早的地方政府融资平台为1992年7月成立的上海市城市建设投资开发总公司。融资平台在体制上存在诸多不规范之处,包括授权制度不明确、行政监督机制不完备、公司治理机制不健全、经营决策自主性缺失、信息披露机制不完善。融资平台2008年后呈现井喷式发展,同时负债率高且资本真实性难核实,资产变现能力不足,现金流和净利润等经营指标差,利息覆盖率等偿债指标弱。融资平台对接多种融资渠道包括银行贷款,该方式起源于国家开发银行1999年的贷款创新:将城建项目打包,由地方政府融资平台统一贷款;项目收益不足以偿还的部分,由地方政府承诺安排财政资金补足。2010年以后,国务院力图规范融资平台运营,《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见》等先后出台。但尝试规范的努力并未有效规范地方政府融资,反而催生地方政府性债务快速变形、不断演化,形成按下葫芦起了瓢的局面。

为什么近年地方政府债务膨胀较快、方式多样?部分地方党政领导干部政绩观不正确是主要原因,但体制机制原因也很重要,即地方政府性债务管理体制无法适应经济金融形势变化,面对更复杂融资需求和更多样融资渠道,原有刚性的行政约束体制暴露出大量漏洞和空白,而本可互补的市场约束机制却无法及时建立完善。这集中体现为两个“边界不清”。一是各级财政边界不清。我国各级政府财权事权划分不够清晰,地方政府缺乏规范清晰的融资手段,钻漏洞、擦边球进行变相举债大行其道,同时地方政府往往助推或默许上级政府兜底幻觉,行政约束机制的委托代理问题愈加明显。二是财政金融边界不清。此前经过二十多年的改革,我国财政和金融的边界原本已经划分得比较清楚;但在2008年国际金融危机的应对措施之后,地方政府扩大投资动机增强,财政边界日益扩张,财政责任通过金融手段实现增多,但相应市场约束机制难以迅速建立。

地方政府债券的几点建议

上述缺陷在地方政府债券中也有体现。目前地方政府债券自身存在一些问题,发行市场化程度不高,行政干预时有发生,部分地方政府债券发行利率接近甚至低于国债;信用评级区分度不够,目前均为AAA级,难以体现地区和品种的风险差异;持有主体多样性不够,商业银行持有比例约为80%,且多数持有到期;二级市场流动性不足,2017年换手率不到10%,远远低于国债和政策性金融债。产生上述问题的主要原因是“借用还”主体不一致,偏重行政约束、忽视市场约束。目前地方政府债券采取省级政府统一发行模式,市县政府是建设投资主体和资金使用主体,也是债务主体,但不是发债主体,也不是偿债主体。这导致角色定位混淆、权利责任不清,市县政府较少担心债务过多无法偿还的声誉风险,而市场主体更多看重作为发债主体的省级政府信用。这导致地方政府债券利率无法准确反映市县政府风险,同时道德风险也容易产生倒逼机制和刚兑预期。

对于完善地方政府债券体制,应该将其放在政府融资体制大框架中分析。地方政府融资不是取得更低利率或者筹集更多资金,而是对风险进行正确识别和定价,从而保证资源配置效率和防范风险产生累积。从国际经验来看,各国地方政府债券多是“借用还”一体的,要依靠行政机制和市场机制共同约束,即使单一制大国往往也强调地方财政自治以实现自我约束。例如,美国多数州立法规定了地方政府举债程序和限额,《财政紧急状态法》规定了财政警告、财政观察和财政紧急三种干预模式,联邦破产法典第九章规定了市政债务的破产重整机制;法国宪法法律规定了地方政府举债和偿债程序,规定地方政府债务需接受立法、行政、司法和银行监督,规定了阶段性财政整改和中央政府接管代偿两种债务风险处置方式;日本法律规定了地方政府举债程序、限额和资金用途,规定了财政重建模式,即中央政府直接控制地方财政预算、剥夺其财政自治权。

因此,完善我国地方政府债券可以从优化发行主体、改进行政约束体制和强化市场约束机制入手。首先要提高债券权责对等程度,解决各级财政边界不清问题。短期内可由省级政府按市县政府分期代发债券,每期明确披露实际发行主体、偿债主体、资金投向、违约处理机制等;中长期内可研究推动《预算法》修订,运行市县政府为主体发行债券,实现“借、用、还”一体。其次要改进行政管理体制,解决预算软约束问题。可强化基础设施投资项目立项审批,重点关注财政匹配程度;强化人大、上级政府的监督作用,健全地方政府性债务风险评估和预警机制,动态监测高风险地区债务风险状况,研究制定对高风险地区政府财政的约束性措施。再次要强化市场约束机制,解决财政金融边界不清问题。可强化地方政府经济财务信息披露,研究编制地方政府综合财务报告;发挥信用评价作用,综合考察地方政府偿债能力和偿债意愿,提高地方政府债券定价的市场化水平。最后要加强行政约束和市场约束衔接,提高地方政府融资透明性。可强化地方政府举债中的程序合规性和完备性披露、资本金真实性披露、财政重整计划披露等,便于市场核实并据此评估风险。■(本文为作者个人观点,不代表供职单位意见)

(责任编辑  许小萍)

责任编辑:杜琰 SF007

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